在众多国际组织中，对国际职业教育的发展和各国职业教育政策影响最大的是联合国教科文组织、世界银行和国际劳工组织。这三个国际组织发布了一系列关于职业教育的公约、建议书或者政策报告，以及技术援助和资助，成为各国特别是发展中国家发展职业教育的重要咨询参考和政策指南，从不同方面对国际职业教育的发展做出了重要的贡献。因此，对上述三个国际组织职业教育政策的研究应该成为我们关注的重点。

国内外有不少学者对职业教育政策的基本模式或框架作出过自己的分析。例如，有学者提出了一个关于职业教育政策与一同经济发展阶段相适应的关系模型：在农业经济阶段，不需要专门的职业教育；在工业化发展阶段，需要国家主导型的职业教育和培训；在信息化发展阶段，需要市场主导型的职业教育和培训。还有学者通过职业教育发展的设计模式和内生模式的区别提出厂相应的政策建议。而更有学者将职业教育政策的理论模式划分为完全竞争市场论、社会整合论和公共选择论二种。前一种模式关注的是职业教育与经济发展阶段的关系，后两种模式则侧重于政府、职业教育和市场之间的关系。

一个国家的职业教育政策应和该国经济发展阶段相适应，除此以外，一个国家的职业教育政策也要受其社会结构、文化传统、发展目标等因素的影响。上述三种模式的分类与判断，如果作为一种大的原则无疑具有正确性，然而，职业教育政策研究需要更为具体的分析框架。

当笔者初步探索了联合国教科文组织、世界银行和国际劳工组织这三个国际组织的职业教育政策之后，发现在它们诸多的职业教育公约、建议书和报告中，隐含着一套比较全面和系统的职业教育政策基本范畴或分析框架，即“教育与培训的分离与重合”、“来自不确定性的挑战”、“经济效率与社会公平的平衡”、“人的发展与劳动力市场和社会的需求”、“市场主导与国家主导的取舍”和“在劳动力与经济发展战略上的低技能平衡与高技能平衡”六个维度和六种二元对立范畴，本文亦以此作为研究国际组织职业教育政策的分析框架。

教育与培训的分离与重合

理解职业教育的概念，需要从源头上理清在教育史上纠缠在一起的教育和培训这两个概念。无论在西文，还是东方，传统上教育和培训经常被乔作是两个完全不同的极端，认为前者属心智发展，后者则主要是掌握实际的操作技能。在人类的教育实践中，教育史倾向于哲学而非实用，而培训总是与中低级的职、伙相关，教育与培训之间的人为划分又关联着“普通教育”与“职业教育”的对立与分离的事实。在一些人的观念中，很不用于使用“培训”或“职业教育”之类的词，以为只要与这些词一沾边，便意味着肤浅而片面的学习，具有实用、具体、功利而且短视的特征。但是也有不少人认为培训比教育更具价值，批评教育是空泛的、不确定的学习，对学生是徒劳无功的。这种概念上的分离，进而演变成在实践中把某一类机构的活动称为教育，而另一类机构的活动则被称为培训，或者一类教育机构属于普通教育，而另一类教育机构属于职业教育，这促使制定出具有分离特征的教育政策，而这样的教育政策的实施转而又加剧了这种分离的制度化。

多年来，国际上对职业教育的概念和内涵一直争执不休。传统的提法是“职业教育”(Vocational Education，英文缩写为VE)或“职业技术教育”(Vocational and Technical Education，VTE)，联合国教科文组织上世纪70年代以来一直用“技术与职业教育”(Technical and Vocational Education，TVE)， 国际劳工组织的提法是“职业教育与培训” (Vocational Education and Training， VET)，世界银行和亚洲开发银行80年代中期以来开始使用“技术和职业教育与培训”(Technical and Vocational Education and Training，TVET)的概念。 1999年教科文组织在汉城召开的“第二届国际技术与职业教育大会”上，教科文组织在正式文件中首次使用了“技术和职业教育与培训”(TVET)的提法。联合国教科文组织、国际劳工组织等国际组织纷纷采用这一术语，即“技术和职业教育与培训”，表明国际上已经公认，用“技术和职业教育与培训”以替代传统的职业技术教育或职业教育。在本文中，如果没有特别说明，将用“职业教育”作为“技术和职业教育与培训”的简称。

这绝不仅仅是术语上的变换问题，而是折射出职业教育伴随着世界经济和社会的迅速变化与科技革命突飞猛进而做出的不断调整和适应的努力。术语的变化不只是表述方式的变化，变化的深刻寓意体现在两个方面：一是大多数教育家同意了教育和培训构成了从抽象的理论到实践的连续过程，教育和培训既有联系又有差别，对学习者的发展都是重要的；二是培训的价值日益受到重视，职业培训和正规职业技术教育对于学习者的发展，对于社会经济的需求，都具有重要意义，二者在终身学习的大背景下，加强连接和沟通，逐步连通一体。

随着世界范围内新的技术革命的深入发展和信息产业的迅猛崛起，对从业人员素质的要求不断提高，传统的以农业、工商业、家政业为主要内容的职业教育课程发生了很大变化，传统职业已经让位于那些要求有更多专业资格的服务性活动，职业教育占据了越来越重要的位置。另一个重要原因是许多国家加强了教育、培训与就业部门的密切协调与合作，长期以来学校职业技术教育由教育部负责，职前就业培训、在职培训由劳工部门负责，然而现代社会的迅速变革使教育和培训相互隔绝的状况有了明显改变。例如在澳大利亚，职业教育和培训战略致力于加强教育界和企业界的合作伙伴关系，努力创建一种适应学生和就业者需求和为终身技能培训打基础的职业教育和培训体制。韩国的国家报告也强调指出：目前韩国各类学校进行的职业培训受教育部领导，职业教育中心则由劳工部监管，管理体制上虽各有侧重，但两个部共同工作，卓有成效，培养了大批技术精湛的劳动力。在世界范围内，联合国教科文组织与国际劳工组织加强了协调与合作，职前教育和就业培训、在职培训被视为一个统一的连续的过程。

“技术和职业教育与培训”这一概念，已逐步替代了那个与普通教育相对立、与培训相分离的“职业教育”的观念。但是，我们不能否认，教育与培训是有区别的，二者各有优势与不利之处。

来自不确定性的挑战

全球化、技术进步、产品周期的缩短和新的工作组织方式为职业教育和培训带来了广泛的不确定性，改变了制定职业教育政策的环境。无论是在发达国家还是发展中国家，职业教育政策制定部门面临着变革和不确定性对职业教育的压力。

随着全球化技术进步和工作组织方式的变化，对技能工人的需求一直在增长。新信息技术通过降低成本和提高通信速度已在日益全球化的生产和金融市场上发挥着重大作用，而全球化又通过强化竞争加快了新技术的扩散和新型工作组织方式的采用。一个国家的经济成功越来越依赖于对新技术和劳动力技能的获得和运用。这些变革激励各国比以前更多地投资与人力资源开发，但也会带来减少大批劳动者培训机会的后果，损害长期性就业关系，将大批低技能劳动力排除出劳动力市场。因此职业教育政策必须对上述压力做㈩积极反应。

我们正处在一个全球化的时代，全球化是我们这个时代最重要的特征之一。这些年间国内和国际发生的各种重要事件，几乎没有一件不与全球化相关。全球化已经成为一个多学科、多国制的研究领域，是今后各国社会科学界关注的热点领域。“全球化过程本质是一个内在充满矛盾的过程，它是一个合理的悖论：它包含有一体化的趋势，同时又含有分裂化的倾向；既有单一化，又有多样化；既是集中化，又是分散化；既是国际化，又是本土化。”各种全球化理论充满了对立的观点，这本身就意味着不确定性的加深。确定的是普通产品的标准和生产过程标准越发具有约束力，相关的劳工标准也更需要有全球性的考量。

全球范围内的经济竞争不断提升制造高品质产品的压力，高品质产品及质量好、附加值高的工作被视为是21世纪在全球范围内经济取得成功的核心闽素，教育和培训的发展与人力资源的开发是极其重要的。除了已有的中高等的职业教育机构，随之而起的是专门的职业培训中心的增加、为非正式部门提供培训的合适课程和为大公司大企业的订单式的能力培训课程得到迅速发展。人们越来越多地把培训和教育整合到生产和工作的过程之中，使个人的工作过程同时也成为学习的过程。把学习是贯穿于一个人生命过程的始终、涉及到其生活的方方面面的活动，不仅对个人而言，而且对于一个组织来说，更是如此，要使学习者拥有进行终生学习和自学的能力；要使企业成为一个学习型组织。

一个人一生接受一次职业教育而终生从事一种职业的往事不会重现了，面对不确定性的焦虑，职业教育的一个重要任务就是向所有人提供使之能够成功地应对各种不确定性的种种能力，要通过职业教育政策建立适应终生学习的职业教育和培训体系，使职业教育更具适应性、灵活性、能动性。

建立在工具理性和效率基础上的经济学方法，和建立在考察公平、合法性、权力基础上的社会学方法，应该成为职业教育政策制定所依据的不可偏倚的两种方法和两种价值取向。当然，不能忘记教育学的方法与价值取向，在下一部分中，将讨论教育和人的发展的价值与标准如何与劳动力市场和社会需要进行整合，作为职业教育政策制定者的重要任务。

经济学的视角与社会学的视角带来了职业教育领域中激烈冲突的观点。以新韦伯主义者和新马克思主义者为代表的学者，主张职业教育所传授的技能对雇主和雇员均无大价值，职业教育的作用无非是阻止了工人阶级子弟接受高等教育并获得级别较高的工作。他们认为职业教育只是教育的一种组织形式，其功能在于复制世代相传的社会不平等。另一方面，人力资本理论坚决主张，职业教育传授的技能对雇主非常有价值，而在雇员还能增加更好的就业机会并提高收入水平。

社会学角度对职业教育的研究，在职业教育的功能上产生了争论，有两类观点分别阐述了职业教育发生截然不同的两种作用，一类观点认为职业教育是妨碍受教育者找到受人尊重的工作，另一类观点认为职业教育为减少失业和非技术就业提供了安全网。在某些国家的职业教育在起到安全网作用的同时也妨碍了受教育者找到受人尊重的工作，而在其他国家则不然，所以职业教育究竟是分流管还是安全网，依条件的不同而变。

还有一种社会学的观点，与阶层不平等复制论不同，认为职业教育具有缩小社会排斥，增加社会团结与和谐的积极作用，特别是对于弱势群体、边缘人群、低技能就业者来讲，职业教育是最接近他们的最方便接受和选择的、直接增加他们就业能力的手段。联合国教科文组织和国际劳工组织都持这种观点。另外，一些经济学学者则认为不管职业技能还是学术技能均可以改善学习者在就业市场上的境遇，职业教育传授给学生必要的技能，从而提高其生产能力，因此就有了对职教毕业生的市场需求，与未接受职业培训的工人相比，职教毕业生获得就业和较高工资的比率大大增加。然而，从经济学视角考察职业教育问题，特别是从成本效益的角度分析职业教育的问题，很容易忽略职业教育重要的社会功能。经济效益低的职业教育项目，有时其社会效益并不会低。经济学的方法可以计量出职业教育项目的经济效益，却无法准确计量其社会效益的大小。

很久以来，对职业教育的经济学研究成果丰硕，而对其社会学角度的研究成果非常单薄，这也反映人们更看重职业教育的经济功能，而忽视其社会功能，包括世界银行亦是如此。然而，世界银行与国际劳工组织则是更倾向于采取兼顾职业教育的经济功能与社会功能的平衡立场。

人的发展与劳动力市场和社会的需求

职业教育一方面根植于教育的理念与目标(教育理念与目标的核心是人的发展)，另一方面根植于劳动力市场的需求和工作标准。为了保证职业教育满足人的发展和劳动力市场与工作的需要，职业教育政策的制定应该同时考虑“教育”和“工作”这两个领域。然而个人发展与劳动力市场需求或社会需求之间存在着不协调之处，为了实现个人发展与劳动力市场需求或社会需求之间的协调与整合，如何将教育与工作的需要、价值和标准进行有机地整合，使职业教育更加人文化、宽基础化，以提高适应性和灵活性，拓宽就业机会，是对职业教育政策制定者和计划者的主要挑战之一。

对于劳动力的职业技能主要是在学校获得和是在其他部门获得这一问题，有研究表明，绝大多数的熟练工人的技能是在工作中获得的，与工作有关的技术和能力主要是在与生产过程有关的培训和工作中学到的，国际劳工组织也认为，劳动力的技能主要是在工作过程中获得的，但是，大量基础性的职业能力和一些特定的技术需要在专门的教育机构中通过培训获得。在相当多的发展中国家里，教育体系与工作世界是割裂和阻隔的，职业教育体系的重心更靠近教育的规范和标准而不是工作世界的需要，这成为这些国家职业教育制度的一个痼疾。而在不少工业化国家，职业教育体系的重心更接近于社会和劳动力市场的需要，影响了教育的价值与个人需求的实现。

在国际组织中，教科文组织更多是从教育的理念和人的发展的角度，来平衡职业教育中人的发展与劳动力市场和社会的需求关系，世界银行主要从成本收益率的角度强调职业教育满足劳动力市场需求的经济效益，而相对忽视人的发展需要和社会效益。世界劳工组织则是更为具体地从劳动力就业能力与改善工人生活的角度，兼顾了职业培训的经济效益和社会效益。

在制度的发展动力上，存在着以市场为主导的职业教育发展模式和以国家为主导的职业教育发展模式，这两种极端的发展模式各有优劣，比如市场失效和政府失效，都是其自身无法解决的弊端。英国学者安迪·格林肯定了职业教育在一国的世界经济竞争中具有重要的地位，在对技术教育、职业教育和培训体系进行研究时，他通过对集权制和分权制下的教育成绩进行比较后，得出了英、美分权制体制的教育成绩要逊于集权制体制下的教育成绩的结论，并指出反对国家十预教育是英国教育落后的主要原因。格林分析了法国和德国的技术教育成功的原因后，提出了一条发展职业教育和培训的新的道路，让国家和社会合作者在职业教育和培训中共同发挥重要作用。那么，怎样确定和划分政府、市场、学校、其他相关权益者等的作用，这一点已经受到国际劳工组织和教科文组织等国际组织的关注。

在劳动力与经济发展战略上的低技能平衡与高技能平衡

有学者考察西方国家的工业化过程，发现存在两种技能与经济发展的关系模式：一种是德国、日本等国的发展路线，被称为高技能平衡(Hidl-Skill Equilibrium)，其主要特征是：给高技能者以高工资，获取高工资和其他工作报酬的个人知道职业教育和培训的收益大于成本，管理者通过促进短期的灵活性和长期的创新寻求改善竞争优势，政府的目标是避免实际工资率的减少和控制工资推动型通货膨胀；另一种是低技能平衡(Low-Skill Equilibrium)的发展路线，主要指英美的发展路线，其主要特征是：个人感到职业教育和培训的成本超过收益，原因是他们偏好短期的收益效应，或者因得不到资助培训的机会，企业感到提高技能的成本或风险太大，担心任何管理控制的减少，而去偷猎技术工人或者打破现存工作组织，政府认为职业教育和培训的成本太高，做出任何变化都将会导致预算紧张或者与市场理念冲突。

最先开始工业化的英国和美国均是在工人受教育水平较低，几乎没有职业教育和培训制度的支撑的情形下，走出一条低技能的工业化路线。而第二批开始工业化的德国和日本，认识到职业教育和培训的价值，开发出有利于技能形成的成功模式，工业化的策略属于高技能路线。但是，绝大多数发达国家都明白面临日益增强的经济竞争压力，特别是来自诸如越南、泰国、马来西亚、拉丁美洲等低工资国家的竞争。那么，要想维持较高生活水平的国家，除了转入高附加值的和依靠知识的生产和服务领域，尤其是那些要求其劳动者有高水平技能和灵活性的生产和服务领域，他们就别无选择了。美国就是率先完成这一转变的国家。英美以市场和企业为主导的培训体制使得实施全国性高技能战略非常困难，面临着企业自治与高技能的公共目的最大化之间的困难选择。然而美国发达的高等教育培养出一批具有最高层次技能和能力的人才适应了信息化社会的需要。

阿斯顿和格林在1996年提出现代社会维持高技能发展路线的制度化框架，一个国家的教育和培训体系必须满足六个必要的条件，其经济增长和发展遵循的就是高技能发展路线：

1．国家必须致力于高技能的开发和生产体系的创新目标并提供坚实的基础教育，避免教育市场制度所带来的不平等和精英主义。

2．教育系统本身必须培养学生在语言、科学、数学和信息技术方面具有高水平的基本能力，作为未来工人工作技能持续发展的基础。

3．雇主组织也必须致力于高技能形成的目标，因为高技能的形成离不开工作场所，学校和课堂中的职业教育的有效性的局限必须在于作场所中才能克服。

4．在工作场所技能形成的过程中，需要制定规则和责任以调控培训的数量和质量，维护培训的社会效益和质量，限制机会主义。

5．采取奖励和激励的手段促使劳动力个人愿意致力于高技能形成的目标。

6．建立在职学习与脱产培训互为补充的培训制度，有利于高技能形成所需要的经验与理论的结合。

联合国教科文组织等国际组织在它们的文件和报告中，并未直接提到在劳动力与经济发展战略上的低技能平衡与高技能平衡这两者发展路线，但是，它们关于职业教育的政策建议中有相当多的内容是与上述两种发展路线有直接或间接关联的，这两种发展路线的提出为我们提供了分析职业教育政策的一种视角。

和震(1969—)，男，河南焦作人，北京师范大学教育学院职业技术教育研究中心讲师，博士后，研究方向为职业教育和外国教育史。